世論応答と専門知の相克―鳩山政権の金融行政をめぐって（第二回）
第１章 政策事案Ⅰ．「中小企業金融円滑化法」の制定
第１節 亀井大臣の「モラトリアム」導入発言
「中小企業金融円滑化法」[1] は、鳩山政権が連立三党の最優先課題のひとつとして取り組み、９月の政権発足からわずか２ヶ月半で成立させた、中小企業や住宅ローン借入人の当面の資金繰り支援を目的とする法律である。その成立経緯を図表１に示した。
図表１
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この法案を終始強く押し進めたのは、金融・郵政問題担当の亀井静香大臣である。鳩山政権発足一日前の２００９年９月１５日、新政権で金融・郵政問題担当相に内定した国民新党の亀井代表は、党本部で記者会見し、業績の悪化した中小企業や個人に対し、銀行からの借金の元本返済を猶予する「支払猶予制度」（モラトリアム）を導入する考えを明らかにした。その後も亀井は、記者会見等で、小泉・竹中「改革」によって金融機関が社会的責任を果たせなくなったため、中小企業の資金繰りが窮地に陥っていると繰り返し述べ、「モラトリアム」の必要性を強調し続けた。
政権発足後の９月２４日、亀井金融相、大塚耕平副大臣、田村謙治政務官が、金融庁で初の「政務三役会議」を開き、亀井大臣は、副大臣らに、返済猶予措置の早急な検討と連立三党の意見集約を指示した。亀井は「年末の問題もあるので、きちんと対応するように」と語り、中小企業などの年越えの資金需要が高まる年末までに、モラトリアムを実施する意向を示した。[2] このように、この問題は、政務三役とりわけ亀井大臣が主導して金融庁の最優先課題と位置づけられた。
この段階では、「支払猶予制度」の具体的内容は詰められていなかったが、「モラトリアム」という言葉が一人歩きし、亀井の発言内容は、メディアや金融関係者、市場関係者に動揺を与えた。次のような報道から、関係者の不安や動揺が伺える。
＜記事①＞
「支払猶予制度」（モラトリアム）が実現すると、民間の融資契約に国が「後出し」で借り手側に有利な契約変更を迫る異例の措置となる。住宅ローンの借り手らにはメリットがあるが、金融機関側にとっては元本の返済猶予を安易に認めると、収益が悪化するおそれもある。「制度の作り方によっては、経営への影響は大きい」（大手行幹部）と警戒感が広がっている。
金融機関側には、法律上は「努力規定」でも、監督権限を持つ金融庁に迫られれば従わざるを得ないとの見方が強い。国内銀行の中小企業向け貸出残高は２００７年秋から前年割れが続く。銀行側は資金需要が乏しいためと主張し、無理に貸出を増やせば「不良債権を増やす」（大手行幹部）という。[3]
＜記事②＞
亀井静香金融・郵政改革担当相は就任後の記者会見で、中小企業の銀行からの借金の元本返済を猶予する「支払い猶予制度」（モラトリアム）を導入する方針を改めて示した。前例のない異例策に銀行側は反発しているが、亀井氏は「金融業界がどんなに反発してもやる」と強気の構えだ。
日本で金融の「モラトリアム」といえば、銀行の取り付け騒ぎが起きた１９２７年の金融恐慌時に、政府が銀行や企業に３週間の支払い猶予を認めた例がある。関東大震災など大災害時にも、企業間の手形取り立てが猶予された。だが、今回検討されているような、業績の悪化した中小企業や個人に、一律に長期の猶予を認める制度は例がない。[4]
＜記事③＞
中小企業などの債務の返済猶予構想を打ち上げた亀井静香郵政・金融担当相。「（慎重論を唱えた藤井財務相について）おれがやることに財務相が口をはさむのか。そう言っておけ」。亀井氏は１８日の報道各社とのインタビューでこう語り、早速、こわもてぶりを発揮した。
その亀井氏は小泉政権下の０３年、自民党政府が２兆円の公的資金を投じてりそなホールディングスを実質国有化した際に「社会主義国家のようだ」と批判した。あれから６年、今度は亀井構想に金融社会主義批判が向けられる。「亀井構想は非効率な企業まで生き永らえさせる」。エコノミストのイェスパー・コール氏は言う。「小泉改革＝米国流市場原理主義」と見立てて仮想敵とし、衆院選を勝ち抜いた鳩山内閣は、小泉内閣以来の高支持率でスタートした。だが、選挙の余勢を駆って極端に振り子を動かせば、世界の常識に背を向けるリスクが膨らんでいく。[5]
＜記事④＞
全国銀行協会の永易克典会長（三菱東京ＵＦＪ銀行頭取）は９月２４日の記者会見で、亀井静香金融相が打ち出した債務の返済猶予措置（モラトリアム）に対し「一方的な議論は採りづらい」「主要国の自由主義経済の下で、一律かつ長期にわたる発動例はない」と述べた。異例な政策だけに冷静な議論を求めたものだ。「貸出の原資は預金。国内外の株主もいる」とも話し、返済猶予で銀行の財務が悪化すれば、こうした関係者の利益を損ねる恐れがあるとの見解を示した。貸し渋り批判には「中小企業への円滑な資金供給は本業中の本業。精いっぱいやるという覚悟でやっている」と説明した。[6]
＜記事⑤＞
金融株の下落が止まらない。９月１～２５日の３メガバンク株の下落率は三井住友ＦＧ２２．１９％、みずほＦＧ２１．７８％、三菱ＵＦＪＦＧ１７．１４％に達し、相場全体の重しになっている。今月に入って、（１）自己資本比率規制の強化（２）亀井静香金融相のモラトリアム発言（３）野村ホールディングスの大規模増資――のトリプルショックに見舞われたからだ。（中略）さらに「亀井ショック」が追い打ちをかけている。亀井金融相は、中小企業や住宅ローンの借り手の借金返済を３年程度猶予するモラトリアムの法制化を指示。異例な政策で、銀行経営の先行きは一段と不透明になった。[7]
第２節 「貸し渋り・貸し剥がし」対策の基本方針が固まる
このように、亀井大臣の発言が株式市場にも影響を与える中、９月２９日、金融庁は、初めて正式に「貸し渋り・貸しはがし」対策の検討を開始すると政務三役名で発表した。記者会見した大塚副大臣は、前年に民主党が国会提出した「貸し渋り対策法案」と政権発足時に三党合意した中小企業対策の内容がベースになるとした上で、記者の質問に答えて、「強制という言葉は、質問していただくに当たって、なかなか微妙なワーディングだと思います。あくまで、去年の法案をベースとしつつ、ということなので、去年の法案はおっしゃるように、よく読んでいただいていますけれども、努力規定なのです」と、強制や義務づけはできないと述べた。一方、大塚は、「昨年の努力規定の法案よりは実効性の高いものにしてまいりたい」として、「実効性の高いもの」にするために、「金融検査マニュアルの見直し」や「金融機能強化法の活用」を挙げ、こうした諸制度を用いて実質的に金融機関に条件変更対応を促してゆく方針を示した。[8]
また、同日記者会見した亀井大臣も、自分の発言が借金棒引きの強制だと受け取られたのは心外だとし、三党合意に従い、大塚副大臣の下で内容を具体化する、と述べた。[9]
金融業界には、返済猶予が義務付けられるのではないかとの動揺が広がっていたが、この日の大塚副大臣の発言を受け、動揺は和いでいった。これ以降、この問題は、大塚のこの日の発言をベースに進められることになる。
そもそも中小企業等の資金繰り対策は、鳩山政権になって初めて登場した課題ではない。２００８年９月、麻生政権発足と同時期に、リーマンショックで世界的に金融機能が麻痺し、日本でも大企業も含め年末の民間資金繰りが危機的状況に陥ったことから、各種金融措置が取り揃えられた。金融庁は１１月に監督指針と検査マニュアルを改定し、中小企業向け貸出債権の査定条件を緩和し、最長１０年で経営が再建できると判断されれば条件変更しても不良債権と見なさないことにした。また、１０月に経済産業省・中小企業庁が緊急保証制度を導入した。この緊急保証制度は、通常の信用保証協会の保証とは別枠で、中小企業が民間金融機関から融資を受ける際に、業績が急激に悪化したことなどを条件に融資額の１００％（通常の保証では８０％）を保証する制度である。年末に中小企業の利用が殺到し、一時は市町村の申請窓口に行列ができた。政府は急遽保証枠を６兆円から２０兆円に拡大、５月の２００９年度補正予算ではさらに３０兆円に拡大した。同時に、政府系金融機関による「セーフティネット貸付」等の危機対応融資も行われた。[10]
民主、社民、国民新党の野党三党も、２００８年１２月に、「貸し渋り・貸しはがし防止法案」を参院に提出していた。そこでは、中小企業から返済期限の延長などを求められた場合、金融機関は「できる限りその求めに応じるものとする」と定めていた。法案は与党側の反対もあって実質的な審議がないまま廃案になったが、連立政権樹立に当たっての三党の政策合意に改めて次のように盛り込まれた。
「中小企業に対する『貸し渋り・貸しはがし防止法（仮称）』を成立させ、貸し付け債務の返済期限の延長、貸し付けの条件の変更を可能とする。個人の住宅ローンに関しても、返済期限の延長、貸し付け条件の変更を可能とする。」[11]
この三党合意でも「義務づけ」とは謳われていない。
民主党の金融戦略、金融政策については、マニフェストに全体像が描かれてはいないが、中小企業政策の一部としてのみ、マニフェストの「５．雇用・経済」の中の「３６．中小企業憲章の制定など中小企業を総合的に支援する」に次のように触れられている。
○「次世代の人材育成」「公正な市場環境整備」「中小企業金融の円滑化」などを内容とする「中小企業憲章」を制定する。
○最低賃金引き上げを円滑に実施するため、中小企業への支援を行う。
○「中小企業いじめ防止法」を制定し、大企業による不当な値引きや押しつけ販売、サービスの強要など不公正な取引を禁止する。
○貸し渋り・貸しはがし対策を講じるとともに、使い勝手の良い「特別信用保証」を復活させる。
○政府系金融機関の中小企業に対する融資について、個人保証を撤廃する。
○自殺の大きな要因ともなっている連帯保証人制度について、廃止を含め、あり方を検討する。
○金融機関に対して地域への寄与度や中小企業に対する融資状況などの公開を義務付ける「地域金融円滑化法」を制定する。
○公正取引委員会の機能強化・体制充実により公正な市場環境を整備する。
○中小企業の技術開発を促進する制度の導入など総合的な起業支援策を講じることによって、「１００万社起業」を目指す。
一方、国民新党の政権公約（２００８年１０月１７日付「緊急金融安定化対策」）には、金融庁三点セット（ＢＩＳの自己資本規制、時価会計、ペイオフ）の凍結、廃止が謳われている。このうち自己資本規制について亀井代表は「国際的な銀行に規制がかかるのは当然だ。党の公約にあるのは国内銀行が対象の話だ」と述べ、中小企業金融の担い手である国内銀行については自己資本規制も国際ルールを機械的に適用する必要はないとの認識を示していた。[12] このように、民主党と国民新党の中小企業金融についての考え方は親和的であったため、この問題をめぐって国民新党の亀井と民主党の大塚・田村の連携に齟齬をきたすことは無く、亀井も具体策はほぼ大塚に委ね続けた。
９月２９日の検討開始発表の際、大塚は、与党ワーキングチームを設置して１０月５日までに政務官レベルでの一次案、９日を目標に副大臣レベルでの二次案をまとめるとの工程表を示した（図表２参照）。そして、実際、１０月９日には「貸し渋り・貸し剥がし」対策法案の金融庁としての考え方・骨格について、政務二役（副大臣、政務官）及び事務局が亀井金融相に報告し、了承された。
しかし、その間、与党ワーキングチーム内で誰がどのように主導してこの骨格がまとめられたかは明らかにされていない。ワーキングチームには極めて短い時間しか与えられておらず、大塚や田村以外の与党の一次案作成メンバー７名、二次案作成メンバー２名が実質的に関与できたのか、疑問である（図表３参照）。
図表２
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（出所）2009年9月29日大塚副大臣記者会見資料（金融庁ホームページ）
図表３
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（出所）2009年9月29日大塚副大臣記者会見資料（金融庁ホームページ）
９日に公表された骨格は次のような内容である。
○金融機関は、中小企業等の借り手から申し込みがあった場合には、貸し付け条件の変更等に努める
○金融機関は、責務を遂行するための体制を整備する
○金融機関は条件変更等の実施状況を当局に報告。当局は定期的に公表
なお、記者会見で「検討中」とされた内容は、
○既存の融資の借り換えを国の信用保証の対象に
○猶予期間は最長３年
○返済猶予しても「不良債権」とみなさない
である。[13] いずれも９月２９日に大塚が記者会見で述べた基本方針に沿った内容である。おそらく、この骨格は、与党ワーキングチームというよりは、大塚が、金融庁事務局から前政権での緊急避難的措置についても説明を受けた上で、事務局の知恵も借りながらとり急ぎ作成したものと考えるのが妥当であろう。亀井大臣への報告には、大塚、田村のほか、金融庁の「長官と三局長ほか数名」が同席し、[14] また、亀井大臣も、報告を受ける直前の記者会見で、貸し渋り対策法案の検討状況について、「長官からも、事務レベルで検討している状況も私には報告が常時上がっており、その中で私なりの意見も今まで言ってきております」と述べており、[15] 金融庁事務方が法案の骨格作りに相当関与していたことが伺われる。
第３節 与党プロセスと国会での議論は短時間で終わった
亀井大臣の了承を得た後、法案検討は、与党プロセスに入る。１０月１４日には、副大臣主宰の第一回与党政策会議が開かれ、金融庁の当面の課題、来年度予算要求の概要、金融危機についての国際的な議論の動向に加えて、「貸し渋り・貸しはがし法案」の検討経緯が大塚から説明された。出席した与党議員の「貸し渋り・貸しはがし法案」への関心は高く、次回政策会議では基礎資料を提示してもらってしっかり議論したいとの意見が出された。また、この法案の趣旨に賛成する意見が出た一方、特に地域金融機関の健全性にも配慮すべきだとの意見も出された。[16]
その後、「貸し渋り・貸しはがし法案」についての与党政策会議は、１０月２０日、２２日、２６日と三回開催された。時間は各会議とも１時間ほどである。公表されている「政策会議の概要」からは、出席者の氏名、人数等も不明で、会議の様子は必ずしもビビッドには伝わってこないが、法の実効性をどのように高めるのかといった積極的な質問や意見が出る一方、金融機関や借り手のモラルハザードを懸念する質問・意見も出されていた。[17] いずれにせよ、与党政策会議は、かつての自民党の政務調査会や総務会のように多くの与党議員の意見を集約して意思決定を行う機関ではなく、政務三役がそれ以外の与党議員から質問・意見を聞いて参考にするといった程度の位置づけに過ぎなかった。従って、政策決定過程における与党内の政務三役の比重は、自民党政権時代に比べて相当大きなものになったと言える。なお、第二回政策会議以降は「貸し渋り・貸しはがし対策法案」ではなく「中小企業金融円滑化法案」と名称も改められた。
１０月３０日には法案が閣議決定され、第１７３回臨時国会に提出された。衆議院では、本会議で１１月１７日、１９日、２０日に、財務金融委員会で１１月１８日、１９日にこの法案について議論された。財務金融委員会では、民主党は金融機関出身者を中心に一年生議員に質問の場を与えるなど、白熱した議論にはならなかった。唯一、元金融担当大臣で自民党の茂木敏充が、「亀井大臣が大半のところが資金繰りに困っている、そして、それはぜひ救いたい、こういうふうにおっしゃっているんですけれども」、マスコミのアンケートではこの制度を利用したいという中小企業は１１％しかない、と指摘し、この法案の必要性や内容に疑義を唱えたのが印象に残る程度であった。茂木の質問に対し、亀井大臣は、「マスコミの調査を私は余り信用しておりません」と述べるとともに、「一割であってもぜひどうにかしてくれという人がおれば、私は、政治は全力を挙げてその一割の人に対応すべきだと思います。これが政治だと思います。八割、九割が望んでおるからその政策をやる、一割しか望んでいないからやらないというのは、政治のあり方としては基本的に間違っております」と答えている。[18] これは、この法案の必要性が問われるたびに亀井が用いる常套句であった。
また、茂木は、２００７年１２月に金融庁が策定した市場強化プランとベターレギュレーションの考え方、即ち、ルールベースの監督からプリシプルベースの監督へとか、金融機関の自助努力の尊重とか、金融機関へのインセンティブの重視とか、行政対応の透明性や予測可能性の向上とかいった基本方針に、今回の法案が大きく反するとも指摘した。確かに、金融監督方針の目まぐるしい変更が、金融業界のみならず海外から見ても日本の金融監督への信頼を低下させるとの問題意識は、主流経済学界や金融学界にも共有されていると思われる。
野党の自民党は、審議時間が短いことを理由に、玄葉光一郎委員長の解任動議を出したり委員会や本会議を欠席したりしたが、公明党は必ずしも同調せず、１１月２０日には自民党欠席のまま採決されて法案は衆議院を通過、参議院も自民党不在のまま、３０日には本会議で可決された。法は関連する政令・府令・監督指針・金融検査マニュアルと同時に、１２月４日に施行された。
成立した法令・指針・マニュアルの内容は、１０月９日に公表された骨子から大きな変化はなく、既存の保証制度に加えて、経済産業省は、金融機関が中小企業の返済猶予等の条件変更に応じやすくするため、信用保証協会が融資額の４割を保証する「条件変更対応保証」を設けた。こうして、年末の中小企業の資金繰りに間に合う形で中小企業金融円滑化法は施行されたのである。
平成二十二（二〇一〇）年五月十五日